过程性信息该不该公开？

内部信息、过程信息、决策信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害意见交换以及正常的意思形成。按照《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。

案情

原审法院查明以下主要事实：2014年7月27日，张某等八人以邮寄方式向北京市政府提出政府信息公开申请，要求公开“2013年北京市政府对海淀北部地区年度开发建设计划出具的政策批复”。2014年7月28日，北京市政府向张某等八人出具登记回执，告知其于2014年8月18日前作出书面答复。2014年8月11日，北京市政府对张某等八人作出〔2014〕第164号《答复告知书》（以下简称164号告知书），告知张某等八人其所申请获取的信息涉及海淀区北部地区开发工作，北京市领导对相关工作确有批示，但未有正式文件批复。根据国务院办公厅国办发〔2010〕5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称国办发5号文）的相关规定，此类信息不属于《政府信息公开条例》）所指应公开的政府信息。张某等八人不服，于2014年9月30日向北京市政府邮寄行政复议申请书。北京市政府于2014年10月9日收到该申请，于同年12月9日作出京政复字〔2014〕933号《行政复议决定书》（以下简称933号复议决定），决定维持164号告知书。张某等八人不服，提起本案诉讼，请求撤销164号告知书、933号复议决定，并判令北京市政府公开案涉信息、对其行政复议申请重新作出处理。

北京市第二中级人民法院一审认为：国办发5号文第二条的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。张某等八人申请获取的信息并非北京市政府履行法定具体职责过程中制作或者获取的信息，属于“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”。北京市政府以不属于应公开的政府信息告知张某等八人并履行了说明理由义务，符合法律规定，并无不当。北京市政府作出维持164号告知书的行政复议决定，符合法律规定，亦无不当。据此作出〔2015〕二中行初字第972号行政判决：驳回张某等八人的诉讼请求。

张某等八人不服，提起上诉。北京市高级人民法院以（2016）京行终542号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

审理

张某等八人不服二审判决，向最高人民法院提出再审申请，请求撤销一、二审判决，判令再审被申请人重新作出处理。最高人民法院经审查后认为，依照《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定驳回再审申请人张某等八人的再审申请。

分析

最高人民法院认为：本案的核心问题是北京市政府对张某等八人作出的164号告知书是否合法。依照《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据这一定义，政府信息包括一切记载信息的载体，并非只有形成正式文件的才构成政府信息。构成政府信息，也未必必须具备正式性、准确性和完整性。

从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。《政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但国办发5号文第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”这一解释性规定符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，北京市领导对北京市海淀区北部地区开发建设工作所作批示，就具有“内部性”和“非终极性”的特点，再审被申请人在说明理由的基础上不予公开，并无不妥。

综上，裁定驳回张某等八人的再审申请。

本文摘编自（2016）最高法行申2769号行政裁定