案 情

王某不服某市国土资源局作出的政府信息公开申请办理告知书，以该市国土资源局为被申请人，向某省国土资源厅申请行政复议，复议请求为：一、确认市国土资源局作出的政府信息公开申请办理告知书违法并依法撤销；二、确认市国土资源局根据省国土资源厅文件对王某所在村组土地的征收，未依法制作和批准征地安置补偿方案，且实施征地的程序和征地行为违法。

行政复议机关受理案件后，针对行政复议申请事项一，认为市国土资源局作出的告知书告知申请人政府信息不存在，答复内容明显不当；针对行政复议申请事项二，认为申请人提起行政复议申请已超过申请期限。遂在法定期限内作出行政复议决定书，对上述两项行政复议申请事项一并作出处理决定：一、撤销涉案政府信息公开申请办理告知书，责令市国土资源局在法定期限内重新予以答复；二、驳回王某的第二项行政复议请求。

分 歧

本案涉及行政复议中的“一事一申请一决定”的适用问题，“一事”即同一行政行为，“一申请”即申请人向行政复议机关提起一个行政复议申请事项，“一决定”即行政复议机关据此依法审查并作出行政复议决定。

本案中，就王某在同一份行政复议申请书中提起两项申请事项，行政复议机关应否在同一行政复议案件中一并审理并作出行政复议决定，实务中有两种认识：

第一种意见认为，根据行政复议相关法律法规规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请；申请人提交行政复议申请应当有具体的行政复议请求和理由。上述规定明确了行政复议案件受理条件之一为申请人有具体的复议请求和理由，但并未明确规定申请人提起行政复议申请的事项具体包括几项。王某在本案中提起两项行政复议申请事项符合案件受理条件，行政复议机关可以在同一件行政复议案件中一并审理并作出决定。

第二种意见认为，行政复议机关系针对申请人提起的具体行政行为进行审理并作出行政复议决定，该具体行政行为应当为同一行政行为。因此，行政复议机关对王某提起的两项行政复议申请事项，不应在同一行政复议案件中一并审查并作出行政复议决定。

笔者认为，上述第二种意见更符合“一事一申请一决定”的要求及相关法律规定。

评 析

行政复议案件应当适用“一事一申请一决定”

《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。依据上述规定，当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议申请，但当事人提起行政复议申请是针对行政机关作出的同一行政行为，还是多个行政行为，申请人是否可以在同一行政复议申请中提起多个申请事项，上述法律法规并未明确予以规定。

《行政复议法》第六条对行政复议范围予以了规定，该条以列举的形式分别规定了11种属于行政复议受理范围的情形，该条明确规定，有该条所列举的11种情形之一，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政复议申请。该条所列举的11种具体行政行为，应是行政机关对特定公民、法人或其他组织作出的、影响其权利义务的某一具体行政行为。一般而言，上述法律法规规定的行政行为，一般应当理解为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不应包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。虽然在行政复议案件中，要求行政复议机关应当针对申请人提出的行政复议请求予以审查并作出决定，但是，行政复议机关系针对申请人提起的具体行政行为进行审理并作出行政复议决定，该具体行政行为应当为同一行政行为。因此，并非针对申请人在同一行政申请书中提出的全部行政复议申请，行政复议机关均应当予以审查并作出决定，是否应当在同一份行政复议决定书中作出决定，需要审查申请人提出的行政复议申请是否针对同一行政行为，即行政复议中的“一事一申请”。故申请人提起行政复议申请，应当针对行政机关作出的同一行政行为提起行政复议申请事项，行政复议机关据此作出行政复议决定书，即适用“一事一申请一决定”。

可以一并申请一并处理的几种特殊情形

在行政复议案件中，并非所有的行政复议请求事项均不能一并提出和审理，如申请人提起行政复议申请事项互相存在关联性，不相互矛盾，且不涉及应由不同行政复议机关受理等问题，申请人即可以一并提出，行政复议机关应当予以准许，一并予以审理。如申请人要求：“一、撤销行政机关作出的行政行为；二、责令行政机关重新作出行政行为。”这两个请求事项相互关联，且不相互矛盾，故申请人可以一并提起行政复议请求，行政复议机关对此可以一并审理。除此之外，相关法律法规明确规定可以一并审理的情形包括：

对具体行政行为所依据的规定是否合法一并提起行政复议申请

根据《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。因此，依据上述规定，申请人在对行政机关具体行政行为提起行政复议申请的同时，可以对具体行政行为所依据的规定是否合法一并提起行政复议申请，行政复议机关对此应当受理并一并予以审查。

对具体行政行为提起行政复议申请同时提起行政赔偿请求

根据《行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。因此，依据上述规定，申请人在对行政机关具体行政行为提起行政复议申请的同时，可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对此应当在受理后一并予以审理，并作出行政复议决定。

不同事项一并处理可能出现的问题

本案中，王某提起的行政复议申请事项一针对的具体行政行为是市国土资源局实施的政府信息公开告知行为，申请事项二针对的具体行政行为是其实施的征地行为，针对的是不同行政行为，实质上是独立的两项行政复议申请。如行政复议机关在同一份行政复议决定书中一并处理，在申请人不服行政复议决定，向法院提起诉讼的情况下，可能产生以下问题：

可能会造成诉讼中适格被告及管辖法院困难的情形

根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关应当作为共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、第六条第一款的规定，行政复议机关以行政复议申请不符合受理条件为由，即以程序理由驳回申请人申请的情形，可以针对行政复议行为单独提起诉讼，以行政复议机关为被告。即针对本案申请事项，行政复议机关针对申请事项一作出维持的行政复议决定，针对申请事项二作出驳回申请的行政复议决定。在同一个行政复议决定中，针对维持的决定，行政复议机关与市国土资源局为共同被告，案件属某基层法院管辖；针对驳回的行政复议决定，行政复议机关为被告，案件属某中级法院管辖。而针对同一个行政复议决定不应当提起两个诉讼，否则在案件被告的确定和管辖问题上出现难以解决的困难和矛盾。

行政复议机关败诉的可能性增大

法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，实行的是全面审查。本案中，如王某在向法院起诉时仅针对申请事项二的行政复议决定提出了诉讼请求，则法院仅应针对申请事项二的行政复议决定进行审查。如王某针对行政复议决定书提出撤销的诉讼请求，则法院将对两项行政复议申请事项一并进行全面审查，在此情形下，只要有一项行政复议决定在作出职责主体、事实认定、法律依据、审理程序等方面存在错误，即使另一项行政复议决定完全正确，法院也将因整个行政复议决定书的撤销而一并撤销，为此，增大了行政复议机关败诉的可能性。

综上，本案行政复议机关对申请人提起的两项不同的行政复议申请事项一并审查并作出决定，不符合行政复议中的“一事一申请一决定”，针对申请人提起的两项不同的行政复议申请事项，行政复议机关应当分别予以受理并作出行政复议决定。

（作者单位：四川省国土资源厅法规处）